di L. Oliveri

Sembra non sradicabile il vizio di moltissime amministrazioni locali di avviare la contrattazione decentrata integrativa in estremo ritardo, rispetto all’avvio dell’esercizio finanziario.

 

La contrattazione decentrata “tardiva” è, nei fatti, la regola, quando, invece, dovrebbe costituire un’eccezione assolutamente rara e congiunturale.

 

Ad esprimersi contro tali continui ritardi, del resto, è la stessa contrattazione collettiva nazionale. L’art. 8 del CCNL 16 novembre 2022, destinato proprio a disciplinare i tempi della contrattazione, sul punto è estremamente chiaro nel comma 4: “Al fine di garantire la piena funzionalità dei servizi e la puntuale applicazione degli istituti contrattuali, la sessione negoziale, di cui al comma 1, ultimo periodo, va avviata entro il primo quadrimestre dell’anno di riferimento, compatibilmente con i tempi di adozione degli strumenti di programmazione e di rendicontazione. Nell’ambito di tale sessione negoziale, l’Ente fornisce una informativa sui dati relativi alla costituzione del fondo di cui all’art. 79 (Fondo risorse decentrate: costituzione)”.

Norma quasi identica era rinvenibile nell’art. 8 del precedente CCNL 21 maggio 2018. Le parti introdussero queste disposizioni proprio allo scopo di evidenziare agli enti la necessità di avviare e concludere la contrattazione decentrata entro l’inizio dell’anno.

Non si deve dimenticare di evidenziare che la previsione contrattuale citata costituisce non una mera esortazione o enunciazione di un principio astratto, bensì la posizione di una vera e propria obbligazione giuridica. Gli Enti debbono, cioè, garantire una contrattazione tempestiva.

Il che, sebbene sul punto manchi una giurisprudenza in merito, porta a ritenere sussistente il non irrilevante rischio che i dipendenti, anche tramite i sindacati, qualora possano dimostrare la loro buona fede e l’assunzione di iniziativa per la contrattazione, chiedano eventuali risarcimenti per danni conseguenti alla mancata o troppo intempestiva contrattazione.

In ogni caso, la disposizione contrattuale ha carattere precettivo, tale per cui la prassi diffusissima in senso contrario è evidente espressione di una modalità operativa disfunzionale e scorretta, che come tale viene stigmatizzata dalla Corte dei conti.

Le valutazioni della Corte dei conti

In proposito, è illuminante la deliberazione 18 giugno 2024, n. 257, della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, che sul punto si diffonde con uno specifico capitolo, riferito proprio alla contrattazione integrativa in estremo ritardo del Comune oggetto del controllo successivo sulla gestione.

 

La Sezione rileva che, nel caso di specie, il contratto decentrato non venne sottoscritto entro il 31 dicembre dell’anno di riferimento (era il 2020); l’accordo è giunto solo il 30 novembre del 2022, afferma il comune interessato, “una volta completato l’iter procedurale di accordo decentrato per la destinazione delle risorse”.

Si tratta di una condizione particolarmente eclatante di contrattazione tardiva, durata di fatto oltre due anni. Ma, pur considerandosi una situazione estrema, risulta comunque abbastanza presente nella realtà concreta, sebbene sia più frequente riscontrare accordi decentrati sottoscritti in tutta fretta a dicembre, dopo mesi di ingiustificabile inerzia.

 

La contrattazione tardiva è frutto di due equivoci:

sull’oggetto della contrattazione

sulla connessione con la costituzione del fondo.

Si tratta di due elementi di travisamento che combinati tra loro portano all’esito del contratto decentrato stipulato alle calende greche, potenzialmente esiziale se è col contratto decentrato che si individuino gli obiettivi da raggiungere e compensati col salario accessorio ed in particolare con i premi connessi alle valutazioni individuali.

L’oggetto della contrattazione costituisce il principale cruccio. I datori pubblici non si rendono ancora pienamente conto che la materia fondamentale della contrattazione decentrata è evidentemente la destinazione delle risorse alle varie possibili voci: qualora si scelga (in modo poco auspicabile, ma diffusissimo) di passare annualmente per le forche caudine dell’accordo decentrato appunto annuale, sarebbe opportuno avere consapevolezza di quale sia esattamente l’oggetto dell’accordo.

Nella gran parte dei casi, tutti, sindacati ed amministrazioni, cadono nell’errore di ritenere che vadano trattate le cifre al centesimo da assegnare alle varie destinazioni. Questa visione erronea, se si salda, poi, col problema della costituzione del fondo, crea l’innesco capace di far esplodere l’estremo ritardo nella sottoscrizione.

L’errore di considerare oggetto della contrattazione la definizione dettagliata delle risorse da destinare, l’indicazione precisa delle cifre, cagiona l’altro errore di ritenere che allo scopo non si possa fare a meno della costituzione ufficiale del fondo. Ma, allora, secondo tale visione, risulta necessario che prima si approvi il bilancio di previsione, in modo che poi risultino disponibili le cifre esatte per giungere alla successiva formalizzazione, col provvedimento dirigenziale (i principi parlano erroneamente di “delibera”) di costituzione del fondo, delle somme disponibili, per partire conseguentemente con la contrattazione.

Basta, allora, un anche minimo rinvio dell’approvazione del bilancio, o una semplice inerzia nella costituzione del fondo, ma anche nell’attivazione delle trattative, per veder sfuggire il tempo e giungere alla sottoscrizione del contratto decentrato con ritardi estremi. Tali da non consentire eventuali decorrenze previste per progressioni orizzontali e da mettere a rischio, come evidenziato prima, la liceità della corresponsione dei premi per il risultato.

 

Ma, da sempre, sin dai primi CCNL del 1999, oggetto della contrattazione decentrata sono i “criteri di ripartizione” delle risorse decentrate. Criteri, non cifre.

Da ultimo, l’art. 7, comma 4, lettera a), del CCNL 16 novembre 2022, spiega espressamente che tali criteri possono essere “espressi in termini percentuali o in valori assoluti”. La loro indicazione in valori assoluti non ha nessuna utilità e contraddice l’idea stessa di “criterio”, che è non la determinazione dell’esito finale, bensì la disciplina di un metodo, univoco, misurabile e controllabile, per giungere all’esito finale. Un criterio non è affermare che all’indennità di turno si destinino 10mila euro; un criterio è, invece, affermare che poiché il valore orario dell’indennità di turno è X, considerando che i servizi organizzati in turno sono Alfa e Omega e che i lavoratori interessati sono Tot, i turni meridiani nell’anno sono Y, quelli pomeridiani Z, quelli notturni W, sicchè la somma da destinare si reperisce sommando le giornate di turnazione con le maggiorazioni orarie previste; Considerando che i turni, vista la loro previsione organizzativa, sono indispensabili e che la somma prevista negli anni precedenti ha comportato un’incidenza percentuale del Tot% sul fondo, il criterio si può concludere fissando una certa percentuale del fondo da destinare necessariamente al turno.

Negoziando in questo modo, nel contratto non si deducono cifre specifiche, ma metodi per calcolarle e garantire il finanziamento degli istituti, cioè appunto criteri.

Il che, allora, non richiede che la costituzione del fondo sia il presupposto necessario all’avvio della contrattazione decentrata.

Negoziando sui criteri, invece che sulle cifre in valori assoluti, è possibile avviare la contrattazione anche se il bilancio non sia stato approvato o, comunque, il fondo non definitivamente costituito.

Come visto sopra, l’art. 8, comma 4, del CCNL 16 novembre 2022, aggiunge che nel corso della sessione negoziale, “l’Ente fornisce una informativa sui dati relativi alla costituzione del fondo di cui all’art. 79”. Non si richiede, quindi, che il fondo sia già costituito, ma che vi sia trasparenza continua sull’andamento del processo di costituzione.

Dunque, aspettare bilanci o costituzione del fondo non ha alcun fondamento ed è, anzi, un atteggiamento dilatorio, che può suscitare eventuali responsabilità da ritardo nella sottoscrizione finale.

I ritardi, per altro, possono anche derivare da “impuntature” nel corso delle sessioni negoziali. Può, quindi, anche darsi il caso di un’attivazione tempestiva della sessione, ma di un suo “blocco”, dovuto all’impossibilità di un accordo su un certo tema (tipicamente, quante risorse destinare alle progressioni orizzontali).

 

Ma, anche per questa eventualità la legge e i contratti collettivi hanno previsto rimedi volti proprio ad evitare lo stallo e la tardività della contrattazione. L’art. 40, comma 3-ter, del d.lgs 165/2001 dispone: “Nel caso in cui non si raggiunga l’accordo per la stipulazione di un contratto collettivo integrativo, qualora il protrarsi delle trattative determini un pregiudizio alla funzionalità dell’azione amministrativa, nel rispetto dei principi di correttezza e buona fede fra le parti, l’amministrazione interessata può provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo fino alla successiva sottoscrizione e prosegue le trattative al fine di pervenire in tempi celeri alla conclusione dell’accordo. Agli atti adottati unilateralmente si applicano le procedure di controllo di compatibilità economico-finanziaria previste dall’articolo 40-bis”. L’articolo 8, comma 6, del CCNL 16 novembre 2022, in attuazione, specifica: “Qualora non si raggiunga l’accordo sulle materie di cui all’art. 7 (Contrattazione collettiva integrativa soggetti e materie), comma 4, lettere a), b), c), d), e) f), g), h), i), j), u), v), w), ab), ac), ae) e af) il protrarsi delle trattative determini un oggettivo pregiudizio alla funzionalità dell’azione amministrativa, nel rispetto dei principi di comportamento di cui all’art. 9 (Clausole di raffreddamento), l’ente interessato può provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo, fino alla successiva sottoscrizione e prosegue le trattative al fine di pervenire in tempi celeri alla conclusione dell’accordo. Il termine minimo di durata delle sessioni negoziali di cui all’art. 40, comma 3-ter del d.lgs. n. 165/2001 è fissato in 45 giorni, eventualmente prorogabili di ulteriori 45”.

Conclusioni

Le amministrazioni, quindi, hanno il potere/dovere di sbloccare l’eventuale stallo, adottando l’atto unilaterale sostitutivo del mancato accordo, in attesa che le trattative portino finalmente alla condivisione di un testo.

La Sezione Veneto ricorda esattamente questo: “in caso di mancata sottoscrizione, l’Amministrazione dovrebbe, senza alcun esito [probabilmente si voleva scrivere senza nessuna esitazione, nda], provvedere unilateralmente, seppur magari solo in via provvisoria, all’adozione dell’atto unilaterale ai sensi dell’art. 40, comma 3-ter, del d.lgs. n. 165/2001. (cfr. del. n. 201/2019 Sez. controllo Veneto). Non è giustificabile in alcun modo e per nessuna ragione, la sottoscrizione di un contratto decentrato alla fine del secondo esercizio successivo a quello di riferimento”.

Ancora, la Sezione evidenzia i rischi di legittimità della spesa connessa alla contrattazione tardiva. Spiegano i giudici che “Solo nel caso in cui l’assegnazione degli obiettivi sia avvenuta entro l’anno, sarebbe tutt’al più possibile prevedere la corresponsione del trattamento accessorio in assenza di CCID, sempre che non sia stato demandato ad esso la determinazione dei criteri di ripartizione delle risorse, dei criteri generali relativi al sistema di incentivazione e degli altri criteri di sistema relativi alle prestazioni lavorative”.

Quindi, i premi per il risultato sono erogabili, anche senza contratto decentrato, a condizione che l’ente disponga di un sistema di valutazione permanente e che si sia dotato di un metodo di attribuzione formale degli obiettivi entro inizio anno: situazione, oggi, che dovrebbe essere di più frequente reperimento, vista la necessità di adottare il Piao.

Tuttavia, eventuali rinvii dell’approvazione dei bilanci possono condurre anche alla posticipazione del Piao. Ma, allora, occorre ricordarsi di quanto stabilisce l’art. 5, comma 1-ter, del d.lgs. 150/2009: “Nel caso di differimento del termine di adozione del bilancio di previsione degli enti territoriali, devono essere comunque definiti obiettivi specifici per consentire la continuità dell’azione amministrativa”. Il che conferma la possibilità, ma meglio affermare, la necessità di un Piao provvisorio con stralcio riferito alla sola programmazione degli obiettivi.

La Sezione Veneto ricorda che l’ammissibilità dell’erogazione dei premi, pur senza accordo decentrato era stata enunciata dalla Sezione Friuli Venezia Giulia col parere n. FGV/29/2018/PAR, non mancando di evidenziare che tale ultimo parere “tuttavia, concludeva che “una risposta positiva al quesito (…) possa essere formulata solo ed esclusivamente qualora il contratto integrativo avesse un contenuto meramente e del tutto ricognitivo di decisioni e scelte già operate in sede amministrativa, in presenza dei presupposti su cui si fonda l’interpretazione (della seconda parte) del principio contabile qui esaminato ivi compresa l’allocazione vincolata delle risorse de quibus nel risultato di amministrazione, al cui regime esse rimarrebbero assoggettate anche ai fini di finanza pubblica”, ove veniva nondimeno evidenziato che “ … quanto ora precisato non costituisce esplicazione di un principio contabile, ma piuttosto applicazione della disciplina della contrattazione integrativa decentrata secondo le logiche di una sana gestione finanziaria” . Detta delibera invero non ha mancato di sottolineare che “… è evidente che la soluzione testé ipotizzata è strettamente dipendente dal significato e dall’effettivo oggetto del contratto integrativo decentrato, che potrebbe anche avere contenuti diversi presso i vari enti. In altri termini, siffatta soluzione sarebbe praticabile solo qualora alla contrattazione integrativa decentrata non fosse rimessa la determinazione di quei presupposti essenziali alla cui esistenza è subordinato il trattamento economico di cui in questa sede si discute”. 12 Ne consegue, dunque, che un controllo sulla natura ricognitiva del contratto integrativo può essere effettuato solo a posteriori.””.

Proprio per le considerazioni fin qui esposte, la Sezione Veneto conclude la sua istruttoria rilevando invitando l’ente a far sì che “per il futuro, completi l’iter procedurale finalizzato all’accordo decentrato entro i primi mesi dell’esercizio di riferimento”: monito valevole per ogni Ente locale.