Con la sentenza n. 1651 del 25/2/2025, il Consiglio di Stato afferma alcuni principi di interesse generale sul potere di verifica e sanzionatorio delle CILA e delle CILAS.

 

27 MARZO 2025

Di Valeria Tarroni

Con la sentenza n. 1651 del 25/2/2025, il Consiglio di Stato afferma alcuni principi di interesse generale sul potere di verifica e sanzionatorio delle CILA e delle CILAS.

CILA – CILAS e differenze con la SCIA

La CILA (comunicazione di inizio lavori asseverata) è un istituto intermedio tra l'attività edilizia libera e la SCIA (segnalazione inizio lavori asseverata), entrambe ascrivibili nel genus della liberalizzazione delle attività private, con una differenza: l’attività assoggettata a CILA non solo è libera, ma, a differenza di quella assoggettata a SCIA non è sottoposta a un controllo sistematico da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie. 

La CILA e la SCIA sono normate dal dpr 380/2001 (Testo unico edilizia).

La CILAS (CILA superbonus) è stata introdotta dal D.L. 77/2021 c.d. “Decreto semplificazioni-bis” e presenta alcune differenze rispetto alla CILA tese a rendere più spedito e agevolare l’avvio di lavori agevolati col superbonus 110%.

 

Procedimento e tempistiche di controllo delle CILA: due indirizzi della giurisprudenza 

La giurisprudenza, in merito al procedimento e alle tempistiche di controllo della CILA, si è espressa con due orientamenti, ricostruiti dal Consiglio di Stato con la citata sentenza 1651/2025..

Primo orientamento: il Comune non ha termini per il controllo e non ha potere inibitorio della CILA. Può solo sanzionare l’intervento realizzato.[1]

L’orientamento fa leva sulle seguenti argomentazioni.

L'attività assoggettata a CILA non solo è libera, come nei casi di SCIA, ma, a differenza di quest'ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie. Deve essere soltanto conosciuta dall'amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio.

Rispetto alla CILA il Comune può esercitare un potere meramente sanzionatorio, mentre nel caso della SCIA, il potere può essere repressivo, inibitorio e conformativo, nonché di autotutela.

Tutto ciò non fa venire meno il potere del Comune di verificare il contenuto della CILA per accertare se il suo uso sia conforme all’intervento da realizzare e, nel caso non risulti legittimo in quanto necessitante di un permesso di costruire o totalmente precluso dallo strumento urbanistico, la CILA non può essere né annullata, né inibita, con la conseguenza che il Comune può solo sanzionare l’intervento, una volta realizzato, o perché in assenza di titolo idoneo (il permesso di costruire) o perché in difformità rispetto al Piano.

Secondo orientamento: la CILA condivide “l’intima natura giuridica” con la SCIA per cui trovano applicazione i limiti di tempo e di motivazioni declinati dalla legge per la SCIA.[2] 

L’orientamento fa leva sulle seguenti argomentazioni.

La CILA a seguito del d.lgs. n. 222/2016 è divenuta il titolo residuale, necessario per tutti gli interventi edilizi per i quali le norme del testo unico non impongono la SCIA o il permesso di costruire o che non rientrano nell'attività edilizia libera.

Prima del D.lgs. 222/2016, gli interventi sottoposti a CILA erano tipizzati in maniera specifica, mentre  la categoria aperta era  quella della SCIA; la riforma ha avuto come conseguenza che sono ricondotte alla CILA anche opere quantitativamente rilevanti.

La CILA è uno strumento di semplificazione della normativa di settore che non trova un corrispondente nella legge generale sull'azione amministrativa e che si traduce in una ancor più intensa responsabilizzazione del privato, chiamato ad assumersi in prima persona il rischio di avviare un'attività in contrasto con le complesse e talvolta contorte normative di settore, solo in parte confortato dall'asseverazione del tecnico abilitato.

La  mancata previsione di sistematicità dei controlli rischia di tradursi in un sostanziale pregiudizio per il privato che non vedrebbe mai stabilizzarsi la legittimità del proprio progetto, e sarebbe esposto ad libitum, in caso di errore sul contesto tecnico-normativo di riferimento, alle più gravi sanzioni per l'attività totalmente abusiva, che l'ordinamento correttamente esclude quando l'amministrazione abbia omesso di esercitare i dovuti controlli ordinari di legittimità sulla SCIA o sull'istanza di permesso.

La CILA “condivide l'intima natura giuridica” della SCIA, per cui trovano applicazione i limiti di tempo e di motivazione declinati nell'art. 19, commi 3, 4, 6-bis e 6-ter della l. 7 agosto 1990, n. 241, in combinato disposto con il richiamo alle "condizioni" di cui all'art. 21-novies della medesima normativa.

I principi espressi dal Consiglio di Stato

Il caso trattato in appello dai giudici di Palazzo Spada riguarda l’impugnativa della dichiarazione di inefficacia di una CILAS Superbonus per irregolarità nei documenti presentati, assunta oltre il termine di controllo di giorni trenta e di mesi dodici per le comunicazioni di inefficacia. 

Il T.A.R. Campania aveva dichiarato inammissibile il ricorso contro la dichiarazione di inefficacia della CILA, in adesione alla giurisprudenza secondo la quale, a causa dell'inesistenza di un atto di esercizio della funzione amministrativa di controllo della CILA il provvedimento amministrativo non sarebbe impugnabile.

Il Consiglio di Stato è di diverso avviso e accoglie l’appello censurando il comportamento del Comune per non aver applicato l’istituto del soccorso istruttorio che avrebbe consentito, mediante il coinvolgimento procedurale dell’interessato, di superare le carenze prettamente documentali (discrasie tra planimetrie) e le lievi difformità contestate e dimostrare la conformità dell’intervento, constatato che non vi erano necessità di accelerazione del procedimento, tanto meno di tutela della par condicio con altri ipotetici soggetti, tali da giustificarne l’esclusione dall’applicazione.

Dopo aver ricostruito gli orientamenti espressi dalla giurisprudenza di cui si è detto in precedenza,  in adesione al secondo, il Consiglio di Stato esprime i seguenti principi:

• sono impugnabili gli atti amministrativi, variamente adottati dagli enti locali sotto la qualificazione di declaratorie di irricevibilità o archiviazione o simili delle CILA, che, seppur espressivi di poteri non tipizzati, non sussistendo alcuna previsione normativa che attribuisca e disciplini tali poteri, una volta esercitati devono ritenersi dotati dei caratteri della lesività;
• il soccorso istruttorio, previsto dall'art. 6, comma 1 lett. b) della L. n. 241/1990, per pacifico principio giurisprudenziale, costituisce un istituto generale del procedimento amministrativo ed è ispirato al principio secondo il quale l'autorità amministrativa deve assumere nei confronti del privato una condotta ispirata a buona fede e collaborazione, onde pervenire alla soddisfazione della comune esigenza alla compiuta definizione del procedimento amministrativo, nel rispetto dell'affidamento dei soggetti coinvolti dall'esercizio del potere, consentendosi all'istante di rimediare, anche nella fase partecipativa successiva al preavviso di rigetto, ad omissioni, inesattezze e irregolarità della documentazione amministrativa;
• laddove non emerga alcuna esigenza di parità di opportunità (ad esempio nell'ambito di una procedura comparativa) o necessità di accelerazione della procedura, il soccorso istruttorio,  può essere utilmente invocato come parametro di legittimità dell'azione amministrativa.

Note

[2] Cons. Stato, Sez. II, 24 aprile 2023, n. 4110