L'Adunanza plenaria si pronuncia sulla disciplina giuridica applicabile

5 AGOSTO 2024

(Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza 30/7/2024 n. 14)
di Valeria Tarroni

Può essere mantenuta un’opera incompiuta, eseguita parzialmente durante l’efficacia di un titolo edilizio successivamente decaduto per mancata ultimazione nel termine triennale? Qual è la disciplina giuridica applicabile all’opera abbandonata incompiuta? La risposta nella pronuncia dell’Adunanza Plenaria.

Il quesito deferito all’adunanza Plenaria

Il Consiglio di Stato, Sez. II, con la sentenza non definitiva 7/3/2024 n. 2228 aveva deferito all’Adunanza Plenaria, il seguente quesito generale: “quale sia la disciplina giuridica applicabile alle opere parzialmente eseguite in virtù di un titolo edilizio decaduto e che non siano state oggetto di intervento di completamento in virtù di un nuovo titolo edilizio”.
Il dubbio interpretativo sulle conseguenze per le opere parzialmente realizzate verte sull’efficacia ex nunc o ex tunc da attribuire alla decadenza del permesso di costruire conseguente all’infruttuoso spirare del termine di conclusione dei lavori e del derivato regime giuridico – in termine di legittimità o abusività – di quanto edificato nella vigenza della validità del titolo edilizio.
Gli orientamenti precedenti al pronunciamento:

1. secondo la giurisprudenza dominante, la decadenza del titolo edilizio per mancata ultimazione dei lavori nei termini per fatto imputabile al titolare, ha efficacia ex nunc e quindi non può essere disposta la demolizione delle opere realizzate in conformità al titolo edilizio durante la validità dello stesso, le quali perciò non sono opere non abusive. La decadenza comporta semplicemente la necessità di chiedere un nuovo permesso per eseguire le opere non ancora ultimate. In caso di mancata proroga o rinnovo del titolo, gli interventi eseguiti dopo la decadenza risultano abusivi ed è legittimo l’ordine di demolizione solo per tali interventi e non per quanto realizzato in corso di validità del permesso.
2. Per altra giurisprudenza, la decadenza del titolo edilizio per mancata ultimazione dei lavori nei termini, per fatto imputabile al titolare, ha efficacia ex tunc e quindi comporta l’obbligo di disporre la demolizione delle opere realizzate nel periodo di validità del titolo edilizio. La possibilità di abbandonare l’opera incompiuta, soprattutto se funzionalmente non autonoma, comporterebbe un ingiustificato deturpamento del contesto circostante o perfino in contrasto con la disciplina e strumentazione urbanistica sopravvenuta, portando criticità circa l’applicazione del regime sanzionatorio e repressivo quando all’opera parzialmente eseguita non faccia seguito il completamento dei lavori con nuovo titolo abilitativo. Infatti non è risultato irragionevole qualificare l’opera parzialmente incompiuta come ad opere eseguite senza titolo abilitativo o in difformità da esso, precludendone il mantenimento

I principi espressi dalla Plenaria

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, sentenza 30/7/2024 n. 14, ha sciolto i dubbi interpretativi, esprimendo i seguenti principi (ripresi dal sito https://www.giustizia-amministrativa.it/web/guest/-/105486-451):
a) in caso di realizzazione, prima della decadenza del permesso di costruire, di opere non completate, occorre distinguere a seconda se le opere incomplete siano autonome e funzionali oppure no;
b) nel caso di costruzioni prive dei suddetti requisiti di autonomia e funzionalità, il Comune deve disporne la demolizione e la riduzione in pristino ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, in quanto eseguite in totale difformità rispetto al permesso di costruire;
c) qualora il permesso di costruire abbia previsto la realizzazione di una pluralità di costruzioni funzionalmente autonome (ad esempio villette) che siano rispondenti al permesso di costruire considerando il titolo edificatorio in modo frazionato, gli immobili edificati – ferma restando l’esigenza di verificare se siano state realizzate le opere di urbanizzazione e ferma restando la necessità che esse siano comunque realizzate – devono intendersi supportati da un titolo idoneo, anche se i manufatti realizzati non siano totalmente completati, ma – in quanto caratterizzati da tutti gli elementi costitutivi ed essenziali – necessitino solo di opere minori che non richiedono il rilascio di un nuovo permesso di costruire;
d) qualora invece, le opere incomplete, ma funzionalmente autonome, presentino difformità non qualificabili come gravi, l’Amministrazione potrà adottare la sanzione recata dall’art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001;
e) è fatta salva la possibilità per la parte interessata, ove ne sussistano tutti i presupposti, di ottenere un titolo che consenta di conservare l’esistente e di chiedere l’accertamento di conformità ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 nel caso di opere “minori” (quanto a perimetro, volumi, altezze) rispetto a quelle assentite, in modo da dotare il manufatto – di per sé funzionale e fruibile - di un titolo idoneo, quanto alla sua regolarità urbanistica. (1)
(1) Precedenti conformi: Non risultano precedenti negli esatti termini. Affermano la liceità delle opere parzialmente eseguite nella vigenza del titolo se autonome e scindibili Cons. Stato, sez. VI, 27 giugno 2022, n. 5258; Cons. Stato, sez. VI, ordinanza 19 marzo 2021, n. 1378.
Precedenti difformi: con riferimento all’inefficacia meramente ex nunc della decadenza, limitata alla parte non eseguita: Cons. Stato, sez. IV, 27 dicembre 2023, n. 11195; Cons. Stato, sez. IV, 25 marzo 2020, n. 2078; Cons. Stato, sez. VI, 19 dicembre 2019, n. 8605.