L'autorizzazione paesaggistica (anche in sanatoria) rappresenta un atto autonomo rispetto al permesso di costruire (anche in sanatoria) o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio

18 MARZO 2024

di Mario Petrulli

L’autonomia dei due titoli abilitativi

L'autorizzazione paesaggistica (anche in sanatoria) rappresenta un atto autonomo rispetto al permesso di costruire (anche in sanatoria) o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio, in quanto i due atti sono posti a tutela di interessi pubblici diversi[1]:

• l'uno valuta, in forza d'apprezzamento tecnico discrezionale, la compatibilità paesaggistica dell'intervento edilizio proposto,
• l'altro, con autonoma e specifica istruttoria, accerta la conformità urbanistico-edilizia del manufatto[2].

Il fatto che sono stati rilasciati i titoli edilizi, pur in assenza dell'autorizzazione paesaggistica, non può in alcun modo legittimare il fabbricato anche sotto il profilo paesaggistico[3].

L’autonomia si evidenzia anche dal punto di vista temporale: l’autorizzazione paesaggistica ha un’efficacia di cinque anni, mentre il permesso di costruire prevede un termine massimo di un anno per l’avvio dei lavori ed uno di tre anni per la conclusione.

L’aspetto temporale nel conseguimento dei due titoli

È stato evidenziato che vi è un rapporto di presupposizione necessitato e strumentale tra valutazioni paesistiche e valutazioni urbanistiche, in modo tale che questi due apprezzamenti sono destinati ad esprimersi sullo stesso oggetto in stretta successione provvedimentale, con la conseguenza che l'autorizzazione paesaggistica va acquisita prima di intraprendere il procedimento edilizio, il quale non può essere definito positivamente per l'interessato in assenza del previo conseguimento del titolo di compatibilità paesaggistica[4]. Del resto, secondo l’art. 146, comma 4, del Codice dei beni culturali e del paesaggio (Decreto Legislativo n. 42/2004), “l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio”[5].

In deroga a tale regola temporale, gli artt. 167, comma 4, lett. a), b) e c) e 181, comma 1-ter, lett. a), b), e c) del Codice stabiliscono tassativamente le fattispecie che possono essere oggetto di sanatoria:

1. lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;
2. impiego di materiali in difformità dell’autorizzazione paesaggistica;
3. lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’art. 3 del Testo Unico Edilizia (DPR n. 380/2001).

L’inizio dei lavori in zona paesaggisticamente vincolata

L’inizio dei lavori in zona paesaggisticamente vincolata richiede il rilascio di ambedue i titoli: secondo la giurisprudenza, “la concessione edilizia può essere rilasciata anche in mancanza di autorizzazione paesaggistica, fermo restando che è inefficace, e i lavori non possono essere iniziati, finché non interviene il nulla osta paesaggistico. La giurisprudenza è inoltre costante nel ritenere che l’inizio dei lavori è subordinato all'adozione di entrambi i provvedimenti (in termini v. Cons. Stato, sez. VI, 2 maggio 2005, n. 2073; Cons. Stato, sez. V, 11 marzo 1995, n. 376; Cons. Stato, sez. V, 1 febbraio 1990, n. 61; Cons. Stato, sez. II, 10 settembre 1997, n. 468; Consiglio di Stato sez. VI n. 547 del 10.02.2006). La garanzia, quindi, che il territorio non venga compromesso da interventi assentiti con permesso di costruire ma privi di nulla osta paesaggistico, è data dall'impossibilità giuridica di intraprendere i lavori prima dell’acquisizione del necessario nulla osta paesaggistico”[6].

Il disallineamento operativo quale conseguenza dei diversi interessi valutati

Posto, quindi, che l’autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire operano su piani differenti sebbene integrati, non è infrequente che tra la disciplina urbanistica e quella paesaggistica sussista un disallineamento che impedisce di ritenere sic et simpliciter che un intervento assentibile sotto il profilo edilizio-urbanistico lo sia automaticamente anche sotto quello paesaggistico, e viceversa.

Il parametro di riferimento per la valutazione dell’aspetto paesaggistico non coincide con la disciplina urbanistico edilizia ma s’individua nella specifica disciplina dettata per lo specifico vincolo, poiché la valutazione di compatibilità paesaggistica è connaturata all’esistenza del vincolo paesaggistico ed è autonoma dalla pianificazione edilizia[7]; quindi:

• la circostanza che sia stata rilasciata l’autorizzazione paesaggistica non rende illegittimo l’eventuale diniego comunale successivo sul versante edilizio[8];
• la mancanza dell’autorizzazione paesaggistica non rende possibile il rilascio dell’accertamento di conformità urbanistica ex 36 del Testo Unico Edilizia[9].

Note

[1] Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 3 maggio 2022, n. 3446; TAR Lombardia, Milano, sez. IV, sent. 20 dicembre 2023, n. 3131: “È pacifico in giurisprudenza che “l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio: i due atti di assenso, quello paesaggistico e quello edilizio, operano su piani diversi, essendo posti a tutela di interessi pubblici diversi, seppur parzialmente coincidenti. Ne deriva che il parametro di riferimento per la valutazione dell’aspetto paesaggistico non coincide con la disciplina urbanistico edilizia ma s’individua nella specifica disciplina dettata per lo specifico vincolo, poiché la valutazione di compatibilità paesaggistica è connaturata all’esistenza del vincolo paesaggistico ed è autonoma dalla pianificazione edilizia” (T.A.R. Lombardia, Milano, III, 4 gennaio 2023, n. 67; anche, Consiglio di Stato, VI, 3 maggio 2022, n. 3446; IV, 21 maggio 2021, n. 3952)”.

[2] Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 20 gennaio 2023, n. 682.

[3] TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 8 novembre 2023, n. 2490, secondo cui “tale esito si porrebbe in contrasto con il principio espresso dalla Corte Cost. (sentenza n. 196/2004), secondo la quale l'interesse paesaggistico deve essere sempre valutato espressamente anche nell'ambito del bilanciamento con altri interessi pubblici, nonché con la giurisprudenza del Consiglio di Stato che, nelle materie che coinvolgono interessi sensibili, quale quello paesaggistico, limita l'istituto del silenzio assenso solo al ricorrere di previsioni normative specifiche e nel rispetto di tutti i vincoli ordinamentali; esiste un principio di autonomia anche tra l'illecito urbanistico-edilizio e l'illecito paesaggistico, come anche un'autonomia tra i correlati procedimenti e regimi sanzionatori (T.A.R. Napoli, sez. VIII, 05/06/2023, n.3458)”.

[4] TAR Campania, Napoli, sez. III, sent. 14 giugno 2022, n. 4000.

[5] Questo implica che, in pendenza della definizione del procedimento di rilascio del nulla osta paesaggistico ex post in sanatoria ai sensi dell'art. 167, commi 4 e 5, del citato Codice, non può decorrere il termine di legge per il formarsi del silenzio - rigetto sull'istanza di sanatoria edilizia, essendo il nulla osta paesaggistico ex post atto presupposto rispetto al medesimo: cfr. TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 25 maggio 2023, n. 1225.

[6] TAR Campania, Napoli, sez. VI, sent. 11 luglio 2017, n. 3731; Salerno, sez. II, sent. 19 novembre 2020, n. 1725.

[7] TAR Lombardia, Milano, sez. III, sent. 4 gennaio 2023, n. 67; Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 3 maggio 2022, n. 3446; sez. IV, 21 maggio 2021, n. 3952.

[8] TAR Lombardia, Milano, sez. IV, sent. 20 dicembre 2023, n. 3131.

[9] TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, sent. 8 marzo 2024, n. 353.