di Valeria Tarroni

 

Due recenti pronunce: TAR Campania-Napoli, n. 970/2024 e TAR Liguria n. 112/2024, forniscono l’occasione per una verifica degli approdi della giurisprudenza amministrativa.

 

L’art. 15 (Efficacia temporale e decadenza del permesso di costruire) comma 1, del dpr 380/2001 (Testo unico edilizia), dispone che nel permesso di costruire devono essere indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori. Al comma 2 stabilisce che il termine per l'inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l'opera deve essere completata, non può superare tre anni dall'inizio dei lavori. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga. La proroga può essere accordata, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti, estranei alla volontà del titolare del permesso, oppure in considerazione della mole dell'opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, o di difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all'inizio dei lavori, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari. 

Nozione di inizio dei lavori 

L’art. 15, comma 2, del dpr 380/2001, dispone la decadenza del permesso di costruire se entro un anno dal suo rilascio i lavori non hanno avuto inizio o se nel medesimo termine non è stata richiesta una proroga. Il termine è perentorio, come quello triennale per il completamento dei lavori.

 

Ma come deve essere inteso l’inizio dei lavori che evita la decadenza del titolo?

 

Per giurisprudenza amministrativa univoca, l’inizio dei lavori deve essere rilevante, rapportato all'entità e alle dimensioni dell'intervento edilizio programmato e autorizzato.  

Ad evitare la decadenza, non sono sufficienti interventi fittizi o simbolici, o mere attività preparatorie. Occorre un’attività edilizia concreta e di entità significativa che non può essere valutata in via generale e astratta, ma con specifico riferimento all’opera del permesso di costruire.

 

 

Gli indizi dell’effettivo inizio dei lavoro andranno desunti sul sito dell’intervento.

L’onere della prova del mancato inizio dei lavori indicati nel titolo edilizio al fine di verificare la decadenza del titolo edilizio, è a carico dell’Amministrazione comunale che la dichiara, alla stregua del principio generale in forza del quale i presupposti del provvedimento adottato devono essere accertati dall’autorità che lo emana.  

I lavori possono ritenersi “iniziati” quando consistono nella organizzazione del cantiere, nell’esecuzione di scavi preordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio, nell’innalzamento di elementi portanti, nell’elevazione di muri. Non sono effettivo inizio dei lavori, la recinzione dell’area di cantiere, o lavori di solo livellamento e sbancamento.

 

In applicazione dei predetti concetti:

 

la VI Sezione del Tar Campania-Napoli, sentenza n. 970/2024, non ha ritenuto requisito e condizione sufficiente ad evitare la decadenza del titolo, l’avvio di attività preliminari all’inizio dei lavori, quali: la identificazione della impresa incarica dell’esecuzione, la presentazione della documentazione attestante la regolare posizione contributiva della stessa e l’indicazione del nominativo del direttore lavori.

La II Sezione del Tar Liguria, sentenza n. 112/2024,  non ha ritenuto effettivo l’inizio dei lavori per la realizzazione di un ascensore, lo spianamento di terreno e il mero parziale allestimento di cantiere, in vista del successivo posizionamento di una palificatrice.

Decadenza del permesso di costruire

Il decorso dei termini di inizio e/o fine lavori comporta la decadenza del permesso di costruire per la parte di lavori non eseguita, tranne che, prima della scadenza non intervenga una proroga. 

La proroga non si verifica ex lege ma deve essere richiesta e disposta con provvedimento motivato sulla base dell’istanza dell’interessato .

 

La decadenza dei titoli edilizi per decorrenza dei termini, è principio cardine della disciplina urbanistica e risponde all’esigenza di assicurare la realizzazione delle trasformazioni assentite con il titolo edilizio entro tempi certi e alla necessità di tutelare l’interesse pubblico a consentire quelle sole trasformazioni del territorio che corrispondono alle esigenze attuali della collettività, individuate dalla pianificazione urbanistica vigente.

La giurisprudenza amministrativa è concorde nel riconoscere al provvedimento di decadenza del permesso di costruire un valore meramente dichiarativo/ricognitivo, vincolato, di un effetto discendente dalla legge, che si produce al verificarsi dell’inutile decorso dei termini.  

Ma perché la perdita di efficacia del titolo edilizio diventi operativa è indispensabile un provvedimento formale? La giurisprudenza non è concorde.

Una parte della giurisprudenza  ritiene non necessaria l’adozione di un provvedimento amministrativo espresso.

Il Tar Campania-Napoli, sentenza 970/2024, pronunciandosi sulla legittimità di un provvedimento di decadenza assunto senza la preventiva comunicazione di avvio di procedimento ex art. 7 L. 241/1990, ha affermato che la lettera della legge fa dipendere la decadenza non da un atto amministrativo, ma dal semplice fatto dell'inutile decorso del tempo. Diversamente opinando, “si farebbe dipendere la decadenza non solo da un comportamento dei titolari del permesso di costruire ma anche della Pubblica Amministrazione che potrebbe in taluni casi adottare un provvedimento espresso e in altri casi no, con possibili ipotesi di disparità di trattamento tra situazioni che nella sostanza si presenterebbero identiche.”  

La necessità dell’apporto partecipativo e del contraddittorio con il privato, sostiene ancora il Tar Napoli, è stata riconosciuta dalla giurisprudenza con riferimento a casi in cui si rende necessario tutelare il legittimo affidamento del privato, come nell’ipotesi in cui questi abbia iniziato in buona fede i lavori ed inconsapevole della decadenza li prosegua, impegnando risorse economiche, per poi vedersi opporre la pregressa estinzione del loro assenso.

 

Il Tar Liguria, sentenza n. 112/2024, ha riconosciuto che nonostante la natura vincolata del provvedimento, il privato può utilmente contraddire circa l’effettivo ricorrere dei presupposti – quantomeno, di fatto - del provvedimento di decadenza. Tuttavia al fine di evitare inutili formalismi, il privato che deduca la violazione dell’obbligo di preventiva comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 7 L. n. 241/1990 ha l’onere di dimostrare che se fosse stato messo in condizione di contraddire avrebbe apportato elementi decisivi al fine di orientare diversamente la decisione dell’amministrazione.

 

Altra giurisprudenza,  ritiene invece indispensabile per l’operatività della perdita di efficacia del permesso di costruire, un formale provvedimento di carattere dichiarativo della decadenza del titolo edilizio, che, previa istruttoria ad hoc, accerti la sussistenza dei presupposti di legge. 

Tale provvedimento, ancorché a contenuto dichiarativo e vincolato, non sarebbe esente dall’obbligo di motivazione di cui all’art. 3 L. 241/1990, né dalla comunicazione di avvio di procedimento di cui all’art. 7 della stessa legge. 

L’amministrazione, secondo tale orientamento, deve contestare all’interessato le ragioni di fatto e di diritto che legittimano la decadenza del permesso e consentire la presentazione di elementi utili alla valutazione dell’effettiva decadenza del titolo che deve tradursi in un provvedimento espresso che ne accerti e renda operanti gli effetti.

Se non interviene il provvedimento di decadenza, il titolo edilizio deve continuare ad essere considerato assolutamente vigente.

 

La normativa in materia edilizia genera diverse interpretazioni e diverse prassi; anche il tema qui trattato non sfugge alla regola. 

Va considerato che la decadenza del titolo edilizio può dar luogo e avere conseguenze su altri provvedimenti (es. restituzione del contributo di costruzione; ordinanze abusi edilizi).

Si segnala, ad esempio, che è stata ritenuta illegittima un’ordinanza di demolizione che aveva a fondamento l’intervenuta ma non dichiarata decadenza del titolo edificatorio in quanto la perdita di efficacia del titolo edilizio per mancato inizio o ultimazione dei lavori nei termini prescritti deve essere accertata e dichiarata con formale provvedimento dell’amministrazione. 

E’ dunque necessario adottare una procedura che, oltre ad assicurare certezza e trasparenza alla perdita di efficacia del titolo edilizio, non esponga a inutili contenziosi per vizi procedurali. 

Il provvedimento espresso che dichiara la decadenza del titolo edilizio, preceduto dalla comunicazione di avvio di procedimento ai sensi dell’art. 7 della L. 241/1990 così da instaurare con l’interessato un contraddittorio, accerta con chiarezza, la sussistenza dei presupposti di fatto e di diritto che portano a ritenere non più efficace il titolo.

[1] cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 7/2/2023, n. 1314; Consiglio di Stato sez. IV, 13/7/2022, n. 5925; Consiglio di Stato, Sez. IV,  23/5/2022 n. 4033
[1] Si segnala la sentenza Consiglio di Stato, Sez. VI, 4179/2020 da cui si riporta “La giurisprudenza di questo Consiglio è, infatti, unanime nel ritenere che la proroga dei termini per l'inizio e l'ultimazione dei lavori è accordata qualora i lavori non possano essere iniziati o conclusi per iniziative dell'amministrazione o dell'autorità giudiziaria rivelatesi poi infondati; i termini di inizio e di conclusione dei lavori possono essere prorogati, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso e tali fatti sopravvenuti (che possono consistere nel factum principis o in altri casi di forza maggiore) non hanno un rilievo automatico, ma possono costituire oggetto di valutazione in sede amministrativa quando l'interessato proponga una domanda di proroga, il cui accoglimento è indefettibile perché non vi sia la pronuncia di decadenza..”.
[1] In tal senso Consiglio di Stato, sez. II, n. 5371/2019; Id., sez. IV, n. 467/2018; Id., sez. VI, n. 5324/2017
[1]Cfr. Tar Toscana, sez. III, n. 271/2022; Tar Calabria-Catanzaro, sez. I, n. 849/2019)
[1] Consiglio di Stato, n. 2915/2012