di Mario Petrulli

 

Le norme

Come è noto, l’art. 4 del DM LLPP 9 maggio 2001[1] sancisce che gli strumenti urbanistici comprendono un Elaborato Tecnico “Rischio di incidenti rilevanti (RIR)“[2] relativo al controllo dell’urbanizzazione, che individua e disciplina le aree da sottoporre a specifica regolamentazione ed è predisposto secondo quanto stabilito nell’allegato al suddetto decreto. La funzione di detto documento tecnico è quella di orientare la successiva pianificazione urbanistica, allo scopo di renderla compatibile con la presenza sul territorio di uno stabilimento ove si svolge un’attività potenzialmente pericolosa: a tal fine, i contenuti dell’elaborato sono destinati a essere recepiti nella strumentazione comunale[3].

 

Le informazioni contenute nell’Elaborato Tecnico sono trasmesse agli altri enti locali territoriali eventualmente interessati dagli scenari incidentali perché possano a loro volta attivare le procedure di adeguamento degli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale di loro competenza. In sede di formazione degli strumenti urbanistici, nonché di rilascio delle concessioni e autorizzazioni edilizie, si deve in ogni caso tenere conto, secondo principi di cautela, degli elementi territoriali e ambientali vulnerabili esistenti e di quelli previsti. Nei casi previsti dal decreto, gli enti territoriali competenti possono promuovere, anche su richiesta del gestore, un programma integrato di intervento, o altro strumento equivalente, per definire un insieme coordinato di interventi concordati tra il gestore ed i soggetti pubblici e privati coinvolti, finalizzato al conseguimento di migliori livelli di sicurezza.

 

L’art. 22 del Decreto Legislativo 26 giugno 2015, n. 105[4], dispone che “gli strumenti urbanistici comprendono un elaborato tecnico «Rischio di incidenti 2 rilevanti», di seguito ERIR, relativo al controllo dell’urbanizzazione nelle aree in cui sono presenti stabilimenti. Tale elaborato tecnico è predisposto secondo quanto stabilito dal decreto di cui al comma 3 ed è aggiornato in occasione di ogni variazione allo strumento urbanistico vigente che interessi le aree di danno degli stabilimenti, nonche’ nei casi previsti al comma 1, lettere a) e b) che modifichino l’area di danno, e comunque almeno ogni cinque anni. Le informazioni contenute nell’elaborato tecnico sono trasmesse alla regione e agli enti locali territoriali eventualmente interessati dagli scenari incidentali, al fine di adeguare gli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale di competenza”.

 

L’elaborato tecnico costituisce parte integrante e sostanziale dello strumento urbanistico e, come evidenziato dalla giurisprudenza[5], le valutazioni compiute in sede di elaborazione sono di carattere strettamente tecnico e, come tali, censurabili soltanto ove sia dimostrata la loro manifesta inattendibilità, dovuta ad evidenti errori di fatto o a macroscopica illogicità.

 

Il delicato equilibrio tra discrezionalità delle scelte urbanistiche e rispetto delle garanzie partecipative

Come evidenziato recentemente dal TAR Campania, Salerno, sez. II, nella recente sent. 5 febbraio 2024, n. 362, è evidente che la discrezionalità sostanziale delle scelte pianificatorie, impattando su una materia estremamente delicata, quale quella ambientale, esige un ben più rigoroso rispetto delle regole partecipative. È senza dubbio alcuno acclarato nella dominante giurisprudenza che il disegno urbanistico espresso da uno strumento di pianificazione generale costituisce, in linea di principio, un’estrinsecazione del potere pianificatorio connotato da ampia discrezionalità, che rispecchia non soltanto scelte strettamente inerenti all’organizzazione edilizia del territorio, bensì afferenti anche al più vasto e comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti al suo sviluppo socio-economico[6].

 

È del pari incontestabile che le scelte urbanistiche costituiscono, in linea di principio, valutazioni di merito sottratte al sindacato giurisdizionale di legittimità, salvo che risultino inficiate da errori di fatto, abnormi illogicità, violazioni procedurali, ovvero che, per quanto riguarda la destinazione di specifiche aree, risultino confliggenti con particolari situazioni che abbiano ingenerato affidamenti e aspettative qualificate.

 

Ed è altrettanto noto che le osservazioni non sono rimedi giuridici ma apporti procedimentali di un interesse privato che, come tutti gli apporti esterni coinvolti nella pianificazione urbanistica, sono in essa inseriti e con essa vanno contemperati[7]. Nell’ambito di un procedimento urbanistico, la giurisprudenza ritiene che le osservazioni costituiscano lo strumento per perseguire – compatibilmente con l’articolato delle scelte urbanistiche da effettuare – l’interesse pubblico con un minore sacrificio di quello privato[8].

 

Del resto, il rigetto o l’accoglimento delle osservazioni dei privati non richiedono motivazione analitica, essendo sufficiente che queste siano state esaminate e confrontate con gli interessi generali alla base dello strumento pianificatorio.

 

Ma ciò nondimeno, il principio partecipativo assurge sempre e comunque ad un limite invalicabile all’esercizio della scelta discrezionale, che non può subire qualsivoglia compromissione.

 

Il caso specifico

Nel caso specifico analizzato dai giudici salernitani, era accaduto che, nella fase conclusiva dell’iter di approvazione del piano urbanistico comunale, all’interno dell’elaborato R.I.R. era stato introdotto un sostanziale e rilevante mutamento della disciplina urbanistica di tre aree di danno, senza il parere fondamentale in materia del Comitato Tecnico Regionali e senza che le diverse Amministrazioni, che avevano espresso il loro parere nell’ambito di una precedente conferenza di servizi ormai conclusasi e nella correlata procedura VAS, avessero potuto pronunciarsi sulle necessarie valutazioni urbanistico-territoriali, ambientali ed igieniche relative all’elaborato R.I.R.

 

Inoltre, l’elaborato era stato inserito nel Piano Urbanistico Comunale all’ultimo momento, con un pregiudizio ed un vulnus gravi ed irreversibili della facoltà di presentare osservazioni da parte dei soggetti interessati.

 

Di conseguenza, i giudici amministrativi hanno annullato l’elaborato R.I.R approvato con la deliberazione del Consiglio Comunale di adozione del PUC, nella parte in cui erano stati inserite le aree dei proprietari lesi nelle prerogative partecipative.

 

Note

 

[1] Requisiti minimi di sicurezza in materia di pianificazione urbanistica e territoriale per le zone interessate da stabilimenti a rischio di incidente rilevante

 

[2] L’elaborato relativo ai rischi d’incidente rilevante rappresenta uno strumento urbanistico comunale strategico, sia in fase di pianificazione che di valutazione degli interventi sul tessuto urbano, dei comuni interessati da aziende a rischio d’incidente rilevante, ovvero dagli effetti che tali aziende possono avere sul territorio comunale: TAR Lombardia, Milano, sez. III, sent. 14 dicembre 2023, n. 3035.

 

[3] TAR Veneto, sez. II, sent. 9 marzo 2021, n. 309.

 

[4] Attuazione della direttiva 2012/18/UE relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose

 

[5] TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. 5 aggio 2015, n. 1104.

 

[6] Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 25 giugno 2019, n. 4343.

 

[7] TAR Campania, Napoli, sez. VIII, sent. 7 gennaio 2022, n. 109.

 

[8] TAR Campania, Napoli, sez. VIII, sent. 7 gennaio 2022, n. 109; Consiglio di Stato, sez. II, sent. 24 giugno 2020, n. 4040 e sent. 6 agosto 2020, n. 4960.