Focus del nostro esperto sul tema dell'espropriazioni con un raffronto tra il d.lgs. 36/2023 e il dpr 327/2001

5 LUGLIO 2023

di Valeria Tarroni

Il d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36 (Codice dei contratti pubblici), in vigore dal 1° aprile ma con efficacia dal 1 luglio 2023, introduce nuove disposizioni che hanno rilevanti implicazioni in materia di espropriazioni e dunque con la corrispondente disciplina del dpr 6 giugno 2021 n. 327 (Testo unico delle espropriazioni per pubblica utilità).

L’art. 226 al comma 1 dispone che il D.lgs. 50/2016 è abrogato dal 1° luglio 2023, salvo che per i procedimenti in corso, per i quali, come specifica il comma 2, continua a trovare applicazione. Ci sarà dunque un periodo, che potrà durare anni, di convivenza tra vecchie norme che continueranno ad applicarsi e nuove norme, con le conseguenti prevedibili difficoltà di conduzione dei procedimenti.

Le nuove disposizioni in materia di espropriazioni contenute nel D.lgs. 36/2023 (d’ora in poi Codice) devono essere coordinate, a livello procedurale, con la disciplina del Dpr 327/2001 Testo Unico Espropri (d’ora in poi Testo unico o TU).

Il codice è formato da 229 articoli e 38 allegati. A seguire si prenderanno in esame gli articoli del Codice e dell’allegato I.7 “Contenuti minimi del quadro esigenziale, del documento di fattibilità delle alternative progettuali, del documento di indirizzo della progettazione, del progetto di fattibilità tecnica ed economica del progetto esecutivo”.che devono essere interfacciati con quelli del Testo unico espropri (dpr 327/2001 e succ. mod.), nei procedimenti per la realizzazione di opere pubbliche che necessitino del ricorso ad espropriazione.

Si cercherà di scendere ad un sufficiente dettaglio della procedura con l’obiettivo di dare supporto a chi deve seguire le varie fasi del procedimento amministrativo.

1 - Livelli di progettazione, avvio del procedimento di espropriazione e dichiarazione di pubblica utilità

L’art. 41 “Livelli e contenuti della progettazione” del Codice, al comma 1, sancisce che “La progettazione in materia di lavori pubblici, si articola in due livelli di successivi approfondimenti tecnici: il progetto di fattibilità tecnico-economica e il progetto esecutivo….”.

I tre livelli di progettazioni previsti dalla precedente disciplina del D.lgs. 50/2016, nel nuovo Codice sono dunque ridotti a due: il progetto di fattibilità tecnico-economica (PTFE) e il progetto esecutivo, mentre sparisce il progetto definitivo.

Il PFTE dell’opera pubblica è più articolato rispetto al preliminare della precedente normativa e sostituisce, in pratica, il progetto preliminare e il progetto definitivo accorpandoli in un unico livello di progettazione. In particolare, come indicato dall’art. 41 al comma 6 lett. e), “consente, ove necessario, l’avvio della procedura espropriativa”.

Il contenuto prettamente tecnico e operativo della progettazione è contenuto nell’Allegato I.7 (d’ora in poi allegato).

Tra i vari elaborati che compongo il PFTE, elencati nell’allegato all’art. 6, comma 7, la lett. t) indica “il piano particellare delle aree espropriande, o da acquisire, ove pertinente”.
L’art. 20 “Avvio delle procedure espropriative” dell’allegato dispone che “Nel caso in cui si debba procedere ad attività espropriative sulla base del PFTE, il progetto deve essere integrato dei documenti di cui all’articolo 27” e cioè del piano di manutenzione dell’opera e delle sue parti.

Se il PTFE è posto a base di un appalto di progettazione ed esecuzione (appalto integrato), deve raggiungere un livello di sviluppo ancor più approfondito (art. 21, comma 1 dell’allegato). Tra gli elaborati che il progetto deve contenere, elencati al comma 2 dell’art. 21, la lett. e) include “il piano particellare di esproprio ove necessario”. Nulla è previsto in merito in fase di progettazione esecutiva. Infatti, l’All. 1.13, nel definire la ripartizione delle dell’importo delle spese progettuali tra i due livelli di progettazione, nel caso di appalto integrato computa interamente il compenso in capo al PTFE (sia la QbI.03 e sia la QbII.04) e nulla prevede per il progetto esecutivo.

Il progetto esecutivo, redatto in conformità al precedente livello di progettazione di fattibilità tecnico-economica, sviluppa e individua compiutamente l’opera ed è costituito dagli elaborati elencati nell’allegato all’art. 22, comma 4 che alla lett. n) indica il “piano particellare aggiornato”.

Dalle disposizioni sopra riportate, si ricava che la pubblica utilità deriva dall’approvazione del PFTE, che va a sostituire il progetto preliminare e il definitivo della precedente disciplina ((come si arguisce chiaramente dall’art. 41, comma 7 di cui si dirà al punto 2.2).

E’ infatti a questo livello di progettazione che, ove necessario, il nuovo Codice (art. 41 al comma 6 lett. e)) individua espressamente il momento per l’avvio del procedimento di espropriazione.
Il “piano parcellare aggiornato” elencato tra gli elaborati del progetto esecutivo, sottende l’aggiornamento in caso di scostamenti, del piano particellare iniziale del PFTE, con riferimento al quale è già stata dichiarata la pubblica utilità. In tal caso andrà il piano particellare aggiornato e dichiarata la pubblica utilità per le aree di cui si renda necessaria l’acquisizione, inizialmente non previste, con le eventuali problematiche connesse all’assenza di vincolo espropriativo, sulle quali andrà quindi apposto.

Le nuove disposizioni del Codice fin qui esaminate, vanno coordinate con quelle vigenti del dpr 327/2001 (TU) il cui art. 8 “le fasi del procedimento espropriativo”, distingue:

a) la previsione urbanistica da cui deriva l’apposizione del vincolo preordinato all'esproprio;
b) l’approvazione del progetto da cui deriva la dichiarazione della pubblica utilità;
c) la determinazione, anche in via provvisoria dell’indennità di esproprio, a cui segue il decreto di esproprio.

Ciascuna fase è procedimentalizzata dalla legge e richiede una sequenza di atti e di attività amministrativa e tecnica, fondamentali per la legittimità del procedimento.

Il Capo III (artt. da 12 a 19) disciplina la fase della dichiarazione di pubblica utilità.

2 – Approvazione del PFTE

L’art. 12, comma 2 lett. a) del TU espropri sancisce che la dichiarazione di pubblica utilità si intende disposta quanto l’autorità espropriante approva a tal fine il progetto definitivo dell’opera pubblica.
Il PFTE, come detto sopra, sostituisce ai fini della dichiarazione di pubblica utilità e della variante urbanistica, il progetto definitivo eliminato dal nuovo Codice (art. 41comma 7).

Pertanto per i procedimenti avviati dal 1° luglio, la pubblica utilità è disposta con l’approvazione del PFTE, che, ove necessario, deve contenere il piano particellare e che consente l’avvio del procedimento espropriativo.
La procedura risulta così delineata:

2.1 - PFTE conforme alla pianificazione urbanistica generale.
L’approvazione del PFTE deve essere preceduta dalla fase partecipativa, disciplinata all’art.16 del TU, che al 4 comma, dispone la notifica ai proprietari delle aree interessate dall’opera della comunicazione di avvio del procedimento e deposito atti, preordinato all’approvazione del PFTE e dichiarazione di pubblica utilità. La comunicazione deve indicare il nominativo del responsabile di procedimento e contenere tutte le informazioni previste all’art. 8 della L. 241/1990.
Se i destinatari sono più di cinquanta la pubblicazione è effettuata con avviso pubblico all’albo pretorio online e su uno o più quotidiani a diffusione nazionale e locale, sul sito informatico della Regine o Provincia autonoma (art. 11, comma 2 TUE).
L’avviso deve informare della possibilità di presentare osservazioni nel termine perentorio di giorni trenta dalla data di ricevimento della comunicazione o dalla pubblicazione.

2.2 - PFTE non conforme alla pianificazione urbanistica generale
Dispone l’art. 41, comma 7 del Codice “Per le opere proposte in variante urbanistica di cui all’art. 19 del dpr 327/2001 il progetto di fattibilità tecnico-economica sostituisce il progetto preliminare e quello definitivo”.
Se l’opera non è prevista nel piano urbanistico generale, seguendo l’art. 19 del TU, l’approvazione del progetto in Variante per la localizzazione dell’opera e l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, può avvenire mediante le seguenti modalità procedurali alternative:

- approvazione del PFTE da parte del Consiglio Comunale che costituisce adozione di variante per l’apposizione del vincolo di esproprio e la dichiarazione di pubblica utilità (art. 19, comma 2 del TU). La dichiarazione di pubblica utilità diventerà efficace solo con l’approvazione della Variante (art. 12, comma 3 del TU);
- conferenza di servizi, accordo di programma, intesa ovvero un altro atto, anche di natura territoriale, che in base alla legislazione vigente comporti variante al piano urbanistico (art. 10, comma 1 del TU).

Per l’approvazione del progetto in variante urbanistica il nuovo Codice contiene una disposizione specifica: l’art. 38 “Conferenza di Servizi” che sembra generalizzare un procedimento per la localizzazione dell’opera pubblica e l’apposizione del vincolo per l’esproprio.

L’art. 38 ha l’obiettivo di accelerare le procedure di approvazione di progetti non conformi alla pianificazione urbanistica attraverso la Conferenza di Servizi, tant’è che il comma 12 ne dispone l’applicazione anche ai procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore del Codice, per i quali non sia intervenuta la determinazione conclusiva della conferenza di servizi.

La norma si raccorda con l’art. 10, comma 1 del TU che prevede l’approvazione di progetti di opera pubblica non conformi alla pianificazione urbanistica generale mediante una Conferenza di Servizi, un accordo di programma, una intesa, ovvero altro atto di natura territoriale, che in base alla legislazione vigente comporti variante al piano urbanistico.

La Conferenza si deve concludere nel termine di giorni 60 dalla convocazione, termine prorogabile per una sola volta, per non più di 10 giorni (comma 9), solo su richiesta degli Enti preposti alla tutela degli interessi sensibili di cui all’art. 14-quinquies L. 241/1990. Si considera acquisito l’assenso delle amministrazione che non si siano espresse o di quelle assenti o che abbiano espresso un dissenso non motivato o non pertinente con l’oggetto della Conferenza.

Il comma 10, precisa che la determinazione conclusiva della conferenza di servizi, deve essere adottata entro 5 giorni dalla scadenza dei termini di cui al comma 9 ed ha portata multipla: approva il progetto e perfeziona l’intesa tra gli enti territoriali che in ordine alla localizzazione delle opere ha effetto di variante agli strumenti urbanistici vigenti e comprende il provvedimento di VIA, i titoli abilitativi necessari e la dichiarazione di pubblica utilità ed indifferibilità delle opere nonché il vincolo preordinato all’esproprio.
L'indizione della conferenza deve essere comunicata, ai sensi dell’art. 14, comma 5 legge 241/2990, agli interessati nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti ed a quelli che per legge devono intervenire.
La predetta comunicazione assolve, escludendola, alla fase partecipativa di cui all’art. 11 del TU. Ai proprietari degli immobili interessati, dovrà essere notificato l’avviso di avvio di procedimento e deposito degli elaborati per l’approvazione del progetto in variante al piano urbanistico, apposizione del vincolo e dichiarazione di pubblica utilità preordinati all'esproprio.

Il comma 11 dell’art. 38 pone specifici oneri a pena di decadenza alle amministrazioni partecipanti alla conferenza, imponendo (nei termini precisati da consolidata giurisprudenza), l’espressione di un dissenso qualificato e costruttivo attraverso prescrizioni adeguate ai fini del suo superamento e proporzionate all’intervento da realizzare, indicando le misure che rendano compatibile l’opera e possibile l’assenso.

3- Piano particellare di esproprio

Il piano particellare delle espropriazioni, degli asservimenti e delle interferenze con i servizi, è disciplinato all’art. 33 dell’allegato. Si tratta di un elaborato fondamentale per la procedura di esproprio.
Va redatto previo apposito sopralluogo e in base a mappe catastali aggiornate e che devono indicare le eventuali zone di rispetto o da sottoporre a vincolo in relazione a specifiche normative o per esigenze dell’intervento.
Deve essere accompagnato da una analitica relazione esplicativa delle espropriazioni e degli asservimenti necessari per gli attraversamenti e le deviazioni di strade e corsi d’acqua e per altre interferenze che richiedono espropriazioni. La relazione deve dare conto di eventuali ricorsi presentati al giudice amministrativo.
Deve essere corredato dall’elenco dei soggetti che risultano in catasto proprietari dell’immobile da espropriare o da asservire e deve indicare tutti i dati catastali e le superfici interessate. Per ogni soggetto deve determinare l’indennità di espropriazione secondo le leggi e normative vigenti.
Deve contenere l’indicazione delle coperture di bilancio per fare fronte al pagamento delle indennità.

L'accesso nelle aree di proprietà privata per le attività tecniche di indagine, sondaggi, rilievi, ricerche necessarie all'attività di progettazione e alla redazione del piano particellare di esproprio è autorizzato ai sensi dell'articolo 15 “Disposizioni sulla redazione del progetto” del TU.
Competente a rilasciare il decreto di autorizzazione all’accesso è l’autorità espropriante (o sua delegata, ex art. 6, comma 8 TUEspropri).
Il provvedimento va notificato agli interessati con indicazione del giorno e ora dell’inizio attività e coi nominativi dei tecnici e dei mezzi autorizzati.