12 OTTOBRE 2022

di Mario Petrulli

La regola generale

Ai sensi dell’art. 167, comma 4, lett. a), del Codice dei beni culturali e del paesaggio[1], l’accertamento postumo della compatibilità paesaggistica è consentito esclusivamente in relazione a quei lavori che non abbiano determinato “creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”[2].

Con tale scelta il legislatore ha inteso presidiare ulteriormente il regime delle opere incidenti su beni paesaggistici, escludendo in radice che l’esame di compatibilità paesaggistica possa essere postergato all’intervento realizzato (sine titulo o in difformità dal titolo rilasciato) e ciò al fine di escludere che possa riconnettersi al fatto compiuto qualsivoglia forma di legittimazione giuridica.

In altri termini, il richiamato art. 167 del Codice, evidentemente in considerazione delle prassi applicative delle leggi succedutesi in materia di condoni e sanatorie (caratterizzate di regola dall’esercizio di poteri discrezionali delle autorità preposte alla tutela del vincolo paesaggistico), ha inteso tutelare più rigorosamente i beni sottoposti al medesimo vincolo, precludendo in radice ogni valutazione di compatibilità ex post delle opere abusive (tranne quelle tassativamente indicate nello stesso art. 167); ne consegue che, ove le opere risultino diverse da quelle sanabili e indicate nell’art. 167, l’autorità non può che emanare un atto dal contenuto vincolato e cioè esprimersi nel senso della reiezione dell’istanza di sanatoria[3].

Le opere di abbassamento del piano di campagna: un recente caso concreto

In un caso recente oggetto della sent. 7 ottobre 2022, n. 2615, del TAR Campania, Salerno, sez. III, si è avuta la realizzazione di opere di sbancamento di un terreno, interposto tra le rampe di accesso ai garage siti al piano interrato, oltre alla apertura di tre finestre, nonché alla sistemazione dell’area antistante i garage con pavimentazione, muretti divisori e sovrastante ringhiera metallica; ciò ha comportato una maggiore emersione del fabbricato dal piano di campagna, rispetto alla previsione contenuta nel progetto assentito, in base al quale sul prospetto ovest si sarebbero dovute aprire soltanto le porte di accesso ai garage, mentre l’area circostante doveva restare coperta dal terreno vegetale del restante piano di campagna. Ne è derivato che le modifiche abusivamente apportate al prospetto ovest del fabbricato hanno comportato che quest’ultimo risultasse interamente fuori terra a causa dell’abbassamento della quota del terreno: di qui l’incremento volumetrico. Ed infatti, se è pur vero che il volume interrato delle cantine-garages era stato regolarmente assentito, ciò che rileva ai fini dell’ammissibilità dell’istanza di compatibilità paesaggistica è l’incremento del volume visibile, da cui deriva il maggior impatto visivo del fabbricato sul paesaggio. Del resto, come rilevato dalla giurisprudenza, “l’incremento del volume visibile altera per la maggiore altezza rispetto alla linea del terreno … la fruizione del paesaggio”[4].

In presenza di incrementi di superficie o cubatura, anche di modesta entità, la norma impedisce tassativamente il rilascio della sanatoria paesaggistica, per cui la reiezione della relativa istanza assume carattere vincolato[5], con l’ulteriore conseguenza che “è da escludere, ex art. 21-octies della L. n. 241/1990, che l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto, di cui all’art. 10-bis della medesima legge, possa viziare il provvedimento di diniego”[6].

La natura del parere della Soprintendenza e le conseguenze sull’impugnabilità

Il parere della Soprintendenza nel procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica ex art. 167 del Codice è espressione di discrezionalità tecnica, a fronte della quale il giudice amministrativo può intervenire censurando l’operato dell’autorità preposta solo nel caso in cui la valutazione amministrativa sia stata incoerente, irragionevole o frutto di errore tecnico[7].

Note

[1] Decreto Legislativo n. 42/2004.

[2] Ex multis, Consiglio di Stato, sez. II, sent. 24 giugno 2020, n. 4045; cfr., anche, Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 19 ottobre 2020, n. 6300, secondo cui “E invero, il richiamato art. 167, comma 4, lett. a), del D.Lgs. n. 42/2004, laddove esclude la sanabilità di lavori che “abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”, dev’essere inteso nel senso che la relativa valutazione va compiuta con riguardo a ciascun singolo manufatto oggetto d’intervento, il che preclude la possibilità di “compensare” tra loro volumi relativi a fabbricati differenti, tranne il caso in cui questi ultimi siano immediatamente adiacenti, così da formare, in sostanza, un unico corpo di fabbrica (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 26/3/2013, n. 1671)”.

[3] TAR Lombardia, Brescia, sez. I, sent. 15 marzo 2021 n. 251: “L’istituto dell’accertamento della compatibilità paesaggistica di cui all’art. 167 commi 4 e 5 del d. lgs. 42/2004 è volto a consentire la regolarizzazione postuma, previo pagamento di una sanzione pecuniaria, di manufatti edilizi costituenti opere c.d. “minori “ (e cioè che non abbiano comportato la creazione di superfici utili o di volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati), realizzate in ambiti sottoposti a vincolo paesaggistico in assenza o in difformità dalla relativa autorizzazione e che siano ritenuti, con valutazione ex post dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo, compatibili con i valori paesaggistici che qualificano il contesto di riferimento. La pronuncia di compatibilità paesaggistica di un manufatto presuppone, pertanto, la concorrenza delle seguenti condizioni:

1) che si tratti di interventi edilizi “minori” che non abbiamo comportato incrementi di superfici o di volumi rispetto allo stato dei luoghi preesistente;

2) che i medesimi siano stati realizzati “in assenza” di autorizzazione paesaggistica o “in difformità” dalla stessa;

3) che gli interventi eseguiti siano giudicati dall’Autorità preposta alla tutela del vincolo come compatibili rispetto allo specifico contesto sottoposto a tutela.

In assenza di tali condizioni, l’Amministrazione procedente è tenuta a negare l’accertamento della compatibilità paesaggistica e a disporre la riduzione in pristino dello stato dei luoghi.

Peraltro, qualora vengano in considerazione, non soltanto “opere minori”, ma di interventi “di lieve entità” soggetti ad autorizzazione paesaggistica semplificata di cui al D.P.R. n. 31/2017, così come elencati tassativamente nell’allegato B) di tale decreto, la rimessione in pristino può essere disposta “solo quando non sia in alcun modo possibile dettare prescrizioni che consentano la compatibilità paesaggistica dell’intervento e delle opere” (art. 17 comma 1 D.P.R. 31/2017).”

[4] TAR Lombardia, Milano, sez. IV, sent. 3 novembre 2016, n. 2004.

[5] Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 19 ottobre 2020, n. 6300.

[6] Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 19 ottobre 2020, n. 6300.

[7] TAR Campania, Napoli, sez. VIII, sent. 21 novembre 2020, n. 268.