La giurisprudenza amministrativa è orientata nel senso che il pagamento degli oneri concessori connessi al rilascio del titolo edilizio costituisce la regola, con conseguente interpretazione restrittiva delle deroghe per l’ipotesi di costruzione di opere pubbliche o di interesse generale ex art. 17 del D.P.R. n. 380/2001

2 SETTEMBRE 2022

di Valeria Tarroni

Note a: TAR Emilia-Romagna, Bologna, Sez. II,  sentenza 25/7/2022 n. 603

Il caso

Un Comune chiede ed incamera la corresponsione del contributo di costruzione (U1, U2, costo di costruzione) oltre alla monetizzazione delle aree a standard (verde e parcheggi) a fronte del rilascio di un permesso di costruire per la realizzazione, previa demolizione, di un fabbricato ad uso commerciale e ristorazione presso un’area di servizio lungo l’Autostrada A14.

Il titolare del permesso di costruire ricorre al TAR Bologna per chiedere la restituzione, sostenendo, trattandosi di un manufatto asservito alla rete infrastrutturale di società Autostrade s.p.a., il diritto all’esenzione in applicazione dell’art. 17, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001 secondo cui “Il contributo di costruzione non è dovuto: …c) per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici”, previsione riprodotta anche dalla L. Reg. Emilia Romagna n. 15/2013, art. 32, comma 1, lett. h).

Ai fini dell’esonero dal pagamento del contributo di costruzione la norma richiede il possesso sia del requisito oggettivo di opera pubblica o di interesse generale e sia del requisito soggettivo della realizzazione dell’opera da parte di un ente istituzionalmente competente.

Il ricorrente sostiene di essere in possesso di entrambi i requisiti essendo il fabbricato sul demanio pubblico e destinato alla ristorazione dell’utenza dell’autostrada, ed operando come affidatario di un concessionario Autostrade per l’Italia che rivestirebbe la qualità di organismo di diritto pubblico.

In via subordinata invoca la riduzione del contributo di costruzione ai sensi dell’art. 17, comma 4, del T.U. Edilizia, secondo cui “Per gli interventi da realizzarsi su immobili di proprietà dello Stato, nonché per gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all'articolo 6, comma 2, lettera a), qualora comportanti aumento del carico urbanistico, il contributo di costruzione è commisurato alla incidenza delle sole opere di urbanizzazione, purché ne derivi un aumento della superficie calpestabile”.

La decisione del TAR

Il TAR Emilia-Romagna, Bologna, con la sentenza n. 603/2022 respinge il ricorso aderendo alle motivazioni di cui alla sentenza n. 4350/2021 resa dalla Sez. IV del Consiglio di Stato in una fattispecie analoga.

La giurisprudenza amministrativa è orientata nel senso che il pagamento degli oneri concessori connessi al rilascio del titolo edilizio costituisce la regola, con conseguente interpretazione restrittiva delle deroghe per l’ipotesi di costruzione di opere pubbliche o di interesse generale ex art. 17 del D.P.R. n. 380/2001.

Nel caso di specie, si legge nella sentenza, non può essere riconosciuto il diritto all’esenzione ex art. 17 del D.P.R. n. 380/2001 in quanto l’opera realizzata è strumentale a un interesse commerciale e, solo in via indiretta, a un interesse pubblico.

Manca il requisito oggettivo richiesto dall’art. 17, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001 (opera pubblica o di interesse generale) che non può desumersi dal mero rapporto di strumentalità dell’edificio adibito a ristorazione rispetto alla viabilità autostradale. Ai fini dell’esenzione la strumentalità va intesa in senso restrittivo, ossia come funzionale alla realizzazione degli scopi propri (core business) dell'attività principale, non potendosi in esso anche inglobare attività di mera natura commerciale, che, seppure connesse ai servizi autostradali, non rappresentano il necessario strumento realizzativo dei compiti propri di Autostrade per l’Italia s.p.a..

In sostanza, i manufatti adibiti a ristorazione, non possono essere qualificati come un servizio necessario per la fruizione del servizio autostradale, in ragione del loro utilizzo meramente eventuale e occasionale nonché della loro autonoma remunerazione da parte dell’utenza.

Il Tribunale richiama inoltre il proprio precedente indirizzo (T.A.R. Emilia – Romagna, Bologna, sentenza n. 54/2022 in materia di subconcessioni di aree per la realizzazione e la gestione di punti vendita destinati ad attività di ristorazione presso un aeroporto), secondo cui “tali attività hanno natura e rilievo esclusivamente commerciale, e che benché qualificato come sub-concessione, l'affidamento … ad un soggetto terzo di un'area del bene di cui è concessionario per la sua utilizzazione economica e commerciale è privo di qualsiasi profilo pubblicistico …”.

Infine al caso in questione non può neppure essere accordata la riduzione del contributo non potendo rientrare nella fattispecie di cui all’art. 17, comma 4, del T.U. Edilizia (interventi su immobili di proprietà dello Stato), visto che il manufatto è di proprietà della ricorrente per tutto il periodo di vigenza della convenzione e, solo al termine, è previsto il relativo trasferimento in favore della società Autostrade per l’Italia s.p.a