Sanzione pecuniaria art. 31, comma 4-bis del dpr 380/2001 per gli abusi in area vincolata sempre nell’importo massimo

27 LUGLIO 2022

di Valeria Tarroni 

Dal parere n. 1219 del 11/7/2022 reso dal Consiglio di Stato, Sez. I, al Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità, nell’ambito di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica per l’annullamento di un’ordinanza di demolizione opere abusive emessa ai sensi dell’art. 31 del dpr 380/2001  (Testo Unico Edilizia), si riprendono due motivi che hanno particolare rilievo nei procedimenti sanzionatori degli abusi edilizi:

• il principio della doppia conformità urbanistico-edilizia per la regolarizzazione dei manufatti abusivi previsto dalla statale (art. 36 dpr 380/2001) determina l’abrogazione della contrastante norma regionale previgente;
• la determinazione della sanzione pecuniaria prevista dal comma 4-bis dell’art. 31 del TUE per la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, prescinde dalla dimensione dell’abuso per le aree vincolate.

Obbligo della doppia conformità urbanistico-edilizia per la sanatoria dei manufatti abusivi e abrogazione della disciplina regionale previgente in contrasto con tale principio.

L’art. 117, comma 3 della Costituzione ha inserito il “Governo del territorio” tra le materie della legislazione concorrente. Le Regioni esercitano la potestà legislativa nella disciplina urbanistica ed edilizia, nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti con leggi dello Stato ed in particolare di quelli “desumibili” dal testo unico dell’edilizia (cfr. Corte Cost., sentenze n. 2 del 2019 e n. 77 del 2021).

La verifica della cd. “doppia conformità” costituisce un principio fondamentale della materia governo del territorio, trattandosi di un adempimento “finalizzato a garantire l’assoluto rispetto della disciplina urbanistica ed edilizia durante tutto l’arco temporale compreso tra la realizzazione dell’opera e la presentazione dell’istanza volta ad ottenere l’accertamento di conformità”.

La disciplina statale sull’accertamento di conformità (introdotta con la legge n. 47/85 e poi  mantenuta con il DPR n. 380 del 2001 all’art. 36) contiene una normativa di principio che dispone per la sanatoria ordinaria degli immobili abusivi la “doppia conformità”. Dunque la norma regionale che preveda la regolarizzazione delle opere abusive nel caso di conformità ai soli strumenti urbanistici vigenti al momento della presentazione della domanda di sanatoria si pone in evidente contrasto con la statale di principio.

La sopravvenienza di norme statali di principio in materia di legislazione concorrente  (qual è quella di governo del territorio), incompatibili con la disciplina regionale preesistente (nel caso di specie legge Regione Lazio n. 28/1980) ne determinano l’abrogazione con il conseguente obbligo della Regione di adeguare la propria legislazione in modo che la norma statale di principio venga rispettata.

Fin qui il punto centrale del parere del Consiglio di Stato del 11/7/2022.

Sovviene una riflessione che resta aperta: se è assodato che la legge regionale previgente ma confliggente col principio della legge statale che ammette la sanatoria dei manufatti abusivi solo se è accertata la“doppia conformità” è da intendersi abrogata con obbligo del legislatore regionale di riallineare la propria legge ai principi di quella statale, si pone un serio e fondato dubbio sulla effettiva permanenza in vigore di norme regionali, addirittura successive a quella statale, ma che non hanno recepito il principio della “doppia conformità”. Quantomeno l’Amministrazione e i suoi funzionari, potrebbero venirsi a trovare nell’incertezza (anche a seguito di controversie tra privati in cui venisse ad essere coinvolta) se dover disapplicare la legge regionale od al contrario essere tenuta comunque alla sua applicazione, nonostante il contrasto col principio della norma statale.

Sanzione pecuniaria, art. 31, comma 4 bis, del dpr 380/2001

Nel parere del 11/7/2022 il Consiglio di Stato afferma che per gli abusivi edilizi realizzati in zone di vincolo paesaggistico, la sanzione amministrativa pecuniaria prevista dal comma 4-bis dell’art. 31 del dpr 380/2001 (che si applica in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione e ripristino  decorso il termine di 90 giorni dalla notifica dell’ordinanza), non prevede gradazioni tra il minimo ed il massimo, ma impone al Comune l’applicazione del massimo edittale di €. 20.000, a prescindere dall’entità e dalla consistenza delle opere abusive.

Il disposto del comma 4-bis è in tal senso chiaro e vincolante in quanto prevede, che “L’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro… La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27,[1] ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima”.

Come affermato la giurisprudenza (Tar Camapia-Napoli, n. 6858/2021; Tar Campania-Salerno n. 1045/2018), ciò che con la sanzione pecuniaria di cui all’art- 4-bis del TUE si intende colpire, non è la realizzazione dell'abuso edilizio in sé considerato (nel qual caso rileverebbe la consistenza e l'entità dello stesso), ma unicamente la mancata spontanea ottemperanza all'ordine di demolizione legittimamente impartito dalla P.A. per opere abusivamente realizzate in area vincolata, che è condotta omissiva identica, sia nel caso di abusi edilizi macroscopici, sia nell'ipotesi di abusi più modesti. Il disvalore colpito è l'inottemperanza all'ordine di ripristino impartito dall’Amministrazione per rimediare agli abusi perpetrati in quelle particolari e circoscritte aree e edifici puntualmente indicati nell'art. 27, comma 2 del dpr 380/2001.

Parere del Consiglio di Stato n. 1219 del 11/7/2022  

Note

[1] L’art. 27, comma 2, del dpr 380/2001 dispone sulla demolizione delle opere realizzate senza titolo in:

• aree assoggettate a vincolo di inedificabilità da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate;
• aree destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167;
• tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici
• aree assoggettate alla tutela di cui al R.D. 30 dicembre 1923, n. 3267, o appartenenti ai beni disciplinati dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, nonché delle aree di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (ora d.lgs. n. 42 del 2004);
• immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente importante ai sensi degli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (ora articoli 13 e 14 del d.lgs. n. 42 del 2004) o su beni di interesse archeologico; immobili soggetti a vincolo o di inedificabilità assoluta in applicazione delle disposizioni del Titolo II del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (ora Parte terza del d.lgs. n. 42 del 2004).