Analisi della sentenza del Consiglio di Stato, sez.VI, del 7 novembre 2023, n. 9583

20 NOVEMBRE 2023

di Valeria Tarroni

Consiglio di Stato, Sez. Sez. VI, sentenza 7 novembre 2023, n. 9583 - riforma TAR Basilicata, sentenza n. 474/2020

La condotta negligente dell’amministrazione ha generato un danno che consiste nell’impossibilità per i proprietari di esercitare il diritto di godimento dell’immobile, diretto o indiretto, mediante concessione a terzi dietro corrispettivo.

Il caso

La sentenza verte sul danno da ritardo/inerzia della Pubblica Amministrazione in una particolare vicenda relativa ad un procedimento sanzionatorio per abusi edilizi, consistenti nella ristrutturazione edilizia con incremento di volumetria (1) di oltre 64 mq. di una unità immobile in un immobile ad uso abitativo.
Il Comune aveva perseguito l’abuso con l’emanazione di ordinanze di demolizione e ripristino (anno 2004 e 2013), ordinanza di sgombero (anno 2004) e apposizione dei sigilli all’intero immobile (anno 2005).
Il procedimento di abuso edilizio entra in stallo poiché:
l’immobile dal 2004 resta sottoposto all’ordinanza di sgombero e all’apposizione dei sigilli per cui la proprietà non può godere del proprio bene;
il Comune, dopo l’ordinanza di demolizione, non procede alla verifica statico-sismica nonostante la documentazione presentata nel 2017 dalla proprietà, idonea a comprovare la fattibilità della demolizione senza rischi per l’edificio;
il Comune non si pronuncia sull’istanza di permesso di costruire in sanatoria presentata dalla proprietà;
il Comune non risponde ai proprietari che a più riprese presentano domande di determinare il termine entro il quale avrebbe dovuto concludersi il procedimento dell’ordinanza di demolizione e della domanda di sanatoria edilizia.
In assenza di risposte veniva presentato ricorso al TAR Basilicata per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dall’amministrazione e per la fissazione dei termini temporali di conclusione dei procedimenti dell’ordinanza di demolizione e sanatoria, nonché per il risarcimento del danno patrimoniale subito a causa dell’inerzia del Comune.
Con sentenza n. 819/2019 il TAR intimava al Comune di stabilire il termine di conclusione del procedimento dell’ingiunzione a demolire entro 30 giorni, e disponeva la prosecuzione con il rito ordinario per la decisione sulla richiesta di risarcimento del danno che viene respinta con sentenza n. 474/2020, ritenendo non provato il nesso causale tra la condotta omissiva del Comune ed il pregiudizio subito.
Il Consiglio di Stato, investito della questione del mancato riconoscimento del danno, è di avviso contrario al TAR e, con la sentenza del 7/11/2023 n. 9583 della IV Sezione, condanna il Comune al risarcimento del danno patrimoniale causato da condotta omissiva/negligente.

La responsabilità aquiliana (o extracontrattuale) della PA è prevista nell’art. 2043 del c.c. (3)

Il Consiglio di Stato, rammenta che la giurisprudenza è concorde nel ritenere che “l’esercizio della funzione pubblica, manifestatosi tanto con l’emanazione di atti illegittimi quanto con un’inerzia colpevole, può essere fonte di responsabilità aquiliana, sulla base del principio generale del neminem laedere (art. 2043 c.c.). Il rapporto amministrativo si caratterizza, infatti, per l'esercizio unilaterale del potere nell'interesse pubblico, idoneo, se difforme dal paradigma legale ed in presenza degli altri elementi costitutivi dell'illecito, ad ingenerare la responsabilità extracontrattuale dell'amministrazione””.
La domanda di risarcimento del danno da ritardo, azionata ex art. 2043, può essere accolta dal giudice, solo se l’istante — su cui, ex art. 2697 c.c., incombe l’onere di provare gli elementi costitutivi della fattispecie illecita — dimostri, tra l’altro, che la mancata adozione del provvedimento dovuto, ha provocato nel suo patrimonio pregiudizi che non si sarebbero verificati ove l’atto fosse stato tempestivamente emanato”.

Danno imputabile alla condotta negligente dell’amministrazione

Nella pronuncia in esame, gli elementi dell’illecito che determinano la risarcibilità del danno patrimoniale, sono imputabili alla condotta dell’amministrazione e precisamente:
alla condotta illecita e omissiva accertata in primo grado dal TAR che ha dichiarato illegittimo il silenzio dell’amministrazione sull’istanza di definire il termine di conclusione del procedimento dell’ordine di demolizione;
alla condotta illegittima dell’amministrazione, che, pur in assenza di giustificati motivi, non ha portato a termine nel periodo successivo all’adozione dell’ordine di demolizione dell’abuso, il procedimento di verifica statico-sismica (2); 
Non è ravvisabile errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto (
L’inerzia del Comune non è giustificabile e deve essere ritenuta colpevole, alla luce della costante giurisprudenza del Consiglio, secondo la quale “l'elemento psicologico della colpa della P.A. va individuato nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ossia in negligenze, omissioni d'attività o errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell'interesse protetto di colui che ha un contatto qualificato con la P.A. stessa”.
La condotta negligente dell’amministrazione ha generato un danno che consiste nell’impossibilità per i proprietari di esercitare il diritto di godimento dell’immobile, diretto o indiretto, mediante concessione a terzi dietro corrispettivo.
Il quantum del danno è stato liquidato dai giudici sulla base di un equo apprezzamento delle circostanze del caso concreto (art. 2056 c.c.), all’importanza del bene leso, alla durata dell’illecito.

Nesso di causalità tra omissione e danno

Il Consiglio di Stato si è posto la questione del nesso causale tra l’omissione e il danno e l’ha risolta affermando il principio secondo il quale, quando vi sono più cause che potrebbero aver concorso alla produzione del danno, occorre dare rilievo alla c.d. causa efficiente, vale a dire alla causa sopravvenuta se questa sia stata tale da rendere irrilevanti le cause preesistenti, in conformità a Cons. Stato, sez. VI, 19/01/2023, n. 674.
Nella caso di specie, trattandosi di causalità omissiva, occorre verificare se la condotta commissiva avrebbe potuto evitare il prodursi del danno, secondo il criterio del “più probabile che non”. In sostanza, occorre rispondere alla seguente domanda: se invece di omettere il comportamento, l’Amministrazione avesse agito, sarebbe stato “più probabile che non” che il danno sarebbe stato evitato? Ed evidentemente, nel caso di specie, il Consiglio di Stato ha dato una risposta affermativa.

La sentenza è consultabile in https://www.giustizia-amministrativa.it

Note

(1) L’art. 33 del dpr 380/2001, al comma 1, dispone che gli interventi di ristrutturazione edilizia (c.d. pesante) eseguiti in assenza o totale difformità dal permesso di costruire sono rimossi o demoliti. Al comma 2 dispone che qualora sulla base di motivato accertamento dell’ufficio tecnico comunale il ripristino non sia possibile, si applica una sanzione pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile, conseguente alle opere abusive.

(2) Si veda nota 1

(3) L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 7/2021 ha chiarito che la responsabilità della Pubblica Amministrazione da illegittimo esercizio della funzione pubblicistica è di natura extracontrattuale, non potendo, infatti, configurarsi un rapporto obbligatorio nell’ambito di un procedimento amministrativo in quanto:

1. nel procedimento amministrativo, a differenza del rapporto obbligatorio, sussistono due situazioni attive, cioè il potere della P.A. e l’interesse legittimo del privato;
2. il rapporto tra le parti non è paritario, ma di supremazia della P.A