Approfondimento sul tema della difformità totale del manufatto con focus sulla sentenza del TAR Umbria, sez.I, del 2 novembre 2023, n.604

15 NOVEMBRE 2023

di M. Petrulli

Come è noto, la disciplina sanzionatoria degli abusi nelle costruzioni contempla tre fattispecie ordinate secondo la loro gravità, per le quali è comunque prevista, almeno in via astratta, l’ingiunzione a demolire l’opera realizzata:

• l’ipotesi di interventi in assenza di permesso o in totale difformità;
• l’ipotesi intermedia di variazioni essenziali dal titolo edilizio;
• l’ipotesi residuale della parziale difformità dal titolo edilizio.

In particolare, l’art. 31 del Testo Unico Edilizia (1) disciplina gli abusi più gravemente sanzionati ed assimila alla vera e propria mancanza di permesso la difformità totale dell’opera rispetto a quanto previsto nel titolo, pur sussistente.
Il quadro si completa, poi, avuto riguardo alla disciplina contenuta nell’art. 32 del T.U.E., che regola la fattispecie dell’esecuzione di opere in «variazione essenziale» rispetto al progetto approvato. Tale tipo di abuso è parificato, quanto alle conseguenze, al caso di mancanza di permesso di costruire e di difformità totale, salvo che per gli effetti penali, essendo assoggettato alla più lieve pena prevista per l’ipotesi della lett. a) dell’art. 44. La determinazione dei casi di variazione essenziale è affidata alle regioni nel rispetto di alcuni criteri di massima (2).
In base alla norma si è in presenza di difformità totale del manufatto o di variazioni essenziali, sanzionabili con la demolizione, quando i lavori riguardino un’opera diversa da quella prevista dall’atto di concessione per conformazione, strutturazione, destinazione, ubicazione; si configura invece la difformità parziale quando le ridette modificazioni incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell’opera.
Ai fini sanzionatori, per gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, va senz’altro disposta la demolizione delle opere abusive; per gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, la legge prevede la demolizione, a meno che, non potendo essa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, debba essere applicata una sanzione pecuniaria. Nella fase “non patologica” prevede, altresì, la sanatoria in variante.
Ciò premesso, all’ipotesi della totale difformità dal permesso di costruire l’art. 31, comma 1, riconduce «la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche (…) planovolumetriche», ovvero attinenti alla forma, alla collocazione o alla distribuzione dei volumi assentiti. Di conseguenza, come affermato recentemente dal TAR Umbria, sez. I, nella sent. 2 novembre 2023, n. 604, rientra nel concetto di modifica sostanziale della localizzazione dell’edificio sull’area di pertinenza, e quindi di variazione essenziale assoggettabile a sanzione demolitoria in virtù del combinato disposto degli artt. 31 e 32, comma 1, lett. c), non solo lo spostamento del manufatto su un’area totalmente o pressoché totalmente diversa da quella originariamente prevista, ma anche ogni significativa traslazione dell’edificio in relazione alla localizzazione contenuta nelle tavole progettuali, capace di incidere sul rispetto delle prescrizioni normative in tema di distanze minime dalle strade o dai confini nonché sulla destinazione urbanistica dei suoli (3).
Nel caso specifico affrontato nella sentenza in commento, secondo i giudici, “al di là del riferimento sia al concetto di totale difformità che a quello di variazione essenziale, l’ordinanza di cui si controverte reca la chiara contestazione dell’abuso consistente nella «traslazione dell’area di sedime rispetto all’area di sedime assentita nei predetti titoli abilitativi», in presenza della quale, in applicazione delle disposizioni sopra citate, non poteva essere irrogata altra sanzione che quella demolitoria. L’ordinanza impugnata non può dunque ritenersi illegittima in relazione alla asserita alternatività dei regimi sanzionatori previsti l’ipotesi di totale difformità e per quella relativa all’intervento eseguito con variazioni essenziali”.

Note

(1)  DPR n. 380/2001.

(2) Il concetto di variazione essenziale, che attiene alla modalità di esecuzione delle opere, va ulteriormente distinto dalle “varianti”, che riguardano la richiesta di una variazione del titolo autorizzativo. Mentre le varianti in senso proprio, ovvero le modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto al progetto approvato, tali da non comportare un sostanziale e radicale mutamento del nuovo elaborato rispetto a quello oggetto di approvazione, sono soggette al rilascio di permesso in variante (rectius, a SCIA), complementare ed accessorio, anche sotto il profilo temporale della normativa operante, rispetto all'originario permesso a costruire; le varianti essenziali, ovvero quelle caratterizzate da incompatibilità quali-quantitativa con il progetto edificatorio originario rispetto ai parametri indicati dall'art. 32 del Testo Unico Edilizia, sono soggette al rilascio di permesso di costruire del tutto nuovo ed autonomo rispetto a quello originario e per il quale valgono le disposizioni vigenti al momento di realizzazione della variante (cfr. Cassazione penale, sez. III, sent. 27 febbraio 2014, n. 34099). 

(3)  Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 7 gennaio 2020, n. 104: “Secondo la più avveduta giurisprudenza, condivisa dal Collegio, rientra nel concetto di "modifica sostanziale della localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza", e quindi di variazione essenziale assoggettabile a sanzione demolitoria in virtù del combinato disposto degli artt. 31 e 32, comma 1, lett. c), del d. P.R. n. 380 del 2001, non solo lo spostamento del manufatto su un'area totalmente o pressoché totalmente diversa da quella originariamente prevista, ma anche ogni significativa traslazione dell'edificio in relazione alla localizzazione contenuta nelle tavole progettuali, capace di incidere sul rispetto delle prescrizioni normative in tema di distanze minime dalle strade o dai confini nonché sulla destinazione urbanistica dei suoli (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 20 novembre 2008, n. 5743, ove si legge: «Ai sensi dell’art. 32 lett. c), d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, costituisce variante essenziale rispetto al progetto approvato la modifica della localizzazione dell’edificio tale da comportare lo spostamento del fabbricato su un’area totalmente o pressoché totalmente diversa da quella originariamente prevista, trattandosi di modifica che comporta una nuova valutazione del progetto da parte dell’amministrazione concedente, sotto il profilo della sua compatibilità con i parametri urbanistici e con le connotazioni dell’area, mentre sono ininfluenti rispetto all’obbligo di acquisizione da parte dell’interessato di un nuovo permesso di costruire la circostanza che le altre caratteristiche dell’intervento (sagoma, volumi, altezze etc.) siano rimaste invariate rispetto all’originario permesso di costruire, e l’assenza di ogni incidenza della variante sul regime dei distacchi e delle distanze»)”; similmente, cfr. TAR Sardegna, sez. I, sent. 11 gennaio 2021, n. 5, secondo cui “rientra nel concetto di “modifica della localizzazione dell’edificio all’interno del lotto urbanistico di pertinenza”, costituendo quindi una variazione essenziale assoggettabile a sanzione demolitoria in virtù del combinato disposto degli artt. 31 e 32, comma 1, lett. c), del D.P.R. n. 380 del 2001 (…), non solo lo spostamento del manufatto su un’area totalmente o pressoché totalmente diversa da quella originariamente prevista, ma anche ogni significativa traslazione dell’edificio in relazione alla localizzazione contenuta nelle tavole progettuali”.